미국 내 영주권 신청이 사실상 차단됩니다: USCIS 신규 정책 메모 PM-602-0199, 스타트업 창업자에게 미치는 영향

스타트업/법률 뉴스 · 2026.05.23

2026년 5월 21일, USCIS(미국 이민국)가 영주권 신청 절차에 관한 중대한 정책 메모(PM-602-0199)를 발표했습니다. 5월 22일 공식 발표된 이 정책의 핵심은, 미국 내에서 영주권으로 신분을 전환하는 절차(Adjustment of Status, AOS)가 더 이상 일반적인 경로가 아니라 "extraordinary(특별한) 형태의 구제"라는 것입니다.

이 정책이 현재 미국에서 비자를 보유하고 영주권을 준비 중인 한국인 창업자, 주재원, 기술 인력에게 어떤 영향을 미치는지 정리합니다.

무엇이 바뀌었는가: 공식 문서 기반 정리

USCIS 정책 메모 PM-602-0199의 공식 제목은 "Adjustment of Status is a Matter of Discretion and Administrative Grace, and an Extraordinary Relief that Permits Applicants to Dispense with the Ordinary Consular Visa Process"입니다.

핵심 내용을 공식 문서 기반으로 정리하면 다음과 같습니다.

첫째, Adjustment of Status(AOS)는 권리(entitlement)가 아니라 재량(discretion)에 의한 행정적 은혜(administrative grace)라는 점을 재확인했습니다. INA(이민국적법) Section 245(a)는 "may be adjusted"라고 규정하고 있고, 이 "may"가 USCIS 심사관에게 재량을 부여한다는 해석입니다.

둘째, 영주권 신청의 기본 경로는 본국의 미국 대사관/영사관을 통한 consular processing이라는 것을 명시했습니다. 미국 내에서의 AOS는 이 기본 경로를 생략할 수 있는 예외적 구제 수단이라는 입장입니다.

셋째, USCIS 심사관은 AOS 신청을 심사할 때 법정 요건 충족 여부뿐만 아니라, "unusual or even outstanding equities(특별하거나 뛰어난 형평성 요소)"가 있는지를 case-by-case로 판단해야 합니다.

넷째, 부정적 요소(negative factors)로는 체류 기간 초과(overstay), 무허가 취업, 사기, 허위 진술, 그리고 consular processing이 가능했음에도 미국에 남아서 AOS를 선택한 행위 자체도 포함될 수 있습니다.

다섯째, 재량에 의한 거부(discretionary denial) 시 심사관은 고려한 긍정적/부정적 요소를 서면으로 설명해야 합니다.

USCIS 대변인 Zach Kahler는 성명에서 "미국에 일시적으로 체류 중인 외국인이 영주권을 원한다면, 특별한 상황을 제외하고는 본국으로 돌아가서 신청해야 한다(From now on, an alien who is in the U.S. temporarily and wants a Green Card must return to their home country to apply, except in extraordinary circumstances)"고 밝혔습니다.

법적 근거와 정부의 논리

USCIS는 이 정책이 새로운 규정(regulation)이 아니라 기존 법률의 원래 취지를 재확인한 것에 불과하다고 주장합니다.

INA Section 245(a)는 원래 AOS를 재량적 구제로 설계했고, Board of Immigration Appeals(BIA)의 판례도 AOS를 "administrative grace"로 다뤄왔다는 것이 USCIS의 입장입니다. 또한 대법원의 Patel v. Garland (2022) 판결도 AOS의 재량적 성격을 확인한 바 있습니다.

USCIS는 이 정책의 목적으로 두 가지를 제시합니다. 첫째, 비이민 비자로 입국한 후 미국에 남아서 AOS를 신청하는 것을 "loophole"로 규정하고 이를 차단하기 위함. 둘째, AOS 심사에 투입되는 USCIS 자원을 범죄 피해자 비자, 귀화 신청 등 다른 업무에 재배치하기 위함.

아직 불분명한 부분들

이 정책 메모에는 중요한 세부 사항이 여러 가지 빠져 있습니다.

"extraordinary circumstances"의 구체적 기준이 정의되지 않았습니다. 어떤 경우가 특별한 상황에 해당하는지는 심사관의 재량에 맡겨져 있습니다. USCIS는 "특정 AOS 카테고리나 특정 집단에 대해 추가 정책 지침을 제공할 수 있다"고 했지만, 구체적인 내용은 아직 없습니다.

시행 시점이 명시되지 않았습니다. 메모는 5월 21일 자로 발행되었지만, 언제부터 적용되는지, 이미 접수된 I-485에도 소급 적용되는지가 불분명합니다. 다른 최근 USCIS 정책(예: 2025년 8월 CSPA 연령 계산 변경)은 "이 날짜 이후 접수된 신청에만 적용"이라고 명시한 반면, 이 메모에는 그런 조항이 없습니다. 이미 접수된 I-485에도 적용될 가능성이 있다는 해석이 나오고 있습니다.

consular processing으로 전환하면 본국에 계속 체류해야 하는 것인지가 혼란을 주고 있습니다. 유효한 비이민 비자(H-1B, L-1 등)를 유지하고 있는 한, NVC 서류 준비부터 면접 대기까지의 전 과정을 미국에 체류하면서 진행할 수 있습니다. 본국에 실제로 가야 하는 것은 영사 면접(consular interview) 당일과 그 전후 며칠뿐입니다. 다만 면접 후 추가 행정처리(administrative processing)가 발생하면 수주에서 수개월간 본국에 발이 묶일 수 있고, 비자 스탬프가 만료된 상태에서 면접을 보러 출국한 경우 재입국 자체가 어려워질 수 있습니다.

AOS 신청자가 미국을 떠날 때 3-year bar 또는 10-year bar가 적용될 리스크가 있습니다. INA Section 212(a)(9)(B)에 따라, 비자 유효기간을 초과해 180일 이상 체류한 후 미국을 떠나면 3년간, 1년 이상 초과 체류 후 떠나면 10년간 재입국이 금지됩니다. AOS 신청 중이었기 때문에 합법적 체류라고 생각했지만, AOS가 거부되면 초과 체류로 소급될 가능성이 있습니다.

H-1B, L-1, O-1 등 Dual Intent 비자 보유자에 대한 영향

이 메모에서 한국인 스타트업 창업자와 주재원에게 가장 중요한 부분입니다.

메모는 H-1B, L-1, O-1 같은 dual intent(이중 의도) 비자 카테고리에 대해, AOS를 신청하는 것이 해당 비이민 신분을 유지하는 것과 "inconsistent하지 않다(not inconsistent)"고 명시적으로 인정했습니다. Dual intent란 비이민 비자를 유지하면서 동시에 영주권을 추구하는 것이 법적으로 허용되는 비자 카테고리를 말합니다.

이것은 일견 긍정적으로 보이지만, 메모의 각주(footnote)에서 dual intent 신분을 유지하는 것만으로는 재량적 승인의 근거로 충분하지 않다고 명시했습니다. 즉, H-1B나 L-1을 합법적으로 유지하고 있더라도 심사관이 다른 부정적 요소를 근거로 AOS를 거부할 수 있다는 뜻입니다.

실무적으로 보면, H-1B나 L-1을 깨끗하게 유지하면서 고용 기반(employment-based) AOS를 진행 중인 사람은 상대적으로 영향이 적을 수 있습니다. 하지만 그동안 "요건만 갖추면 승인된다"고 생각했던 것이 이제는 "요건을 갖추더라도 왜 이 사람에게 AOS를 허가해야 하는지를 적극적으로 입증해야 한다"로 바뀐 것입니다.

반면, E-2 비자 보유자는 상황이 다릅니다. E-2는 dual intent 비자로 분류되지 않기 때문에, E-2 상태에서 AOS를 신청하면 비이민 의도(nonimmigrant intent)와 모순된다는 이유로 더 높은 장벽에 직면할 가능성이 있습니다.

AOS에서 Consular Processing으로 전환하면 어떻게 되는가

이 정책 변경으로 인해 현재 AOS를 진행 중인 사람이 consular processing으로 전환을 검토해야 하는 상황이 생길 수 있습니다. 전환 시 무엇이 유지되고 무엇이 달라지는지를 정리합니다.

처음부터 다시 시작해야 하는 것은 아닐 것으로 예상됩니다. 이미 승인된 immigrant petition(I-140 또는 I-130)은 유효하고, priority date도 유지될 것입니다. 다만 절차적으로 I-485를 withdraw한 뒤 Form I-824를 USCIS에 제출해서 케이스를 NVC(National Visa Center)로 이관 요청해야 하고, USCIS 추산에 따르면 이 이관 과정에 약 5~10개월이 추가로 소요될 것으로 보입니다. 이관 후에는 NVC에서 서류 심사를 거치고, 본국 미국 대사관/영사관에서 면접을 보는 순서입니다.

유효한 H-1B나 L-1을 유지하고 있다면, 전환 후에도 미국에서 계속 일하고 생활할 수 있습니다. NVC 서류 접수, 준비, 대기 과정은 모두 온라인이나 우편으로 처리되므로, 유효한 비이민 비자를 가지고 있는 한 미국 체류에는 문제가 없습니다. 본국에 가야 하는 것은 영사 면접 당일(과 그 전후 며칠)뿐입니다.

다만 반드시 주의해야 할 점이 있습니다.

첫째, I-485를 withdraw하면 그에 수반되었던 EAD(취업허가)와 Advance Parole(사전 입국 허가)도 함께 종료됩니다. 유효한 H-1B나 L-1을 유지하고 있다면 별도의 취업허가가 필요 없으므로 문제가 없지만, 비이민 비자가 이미 만료되어 EAD에만 의존해서 체류하고 있었던 사람은 전환하는 순간 미국 체류 및 취업의 법적 근거를 잃게 됩니다. 전환을 결정하기 전에 본인의 현재 체류 근거가 무엇인지를 반드시 확인해야 합니다.

둘째, 영사 면접을 위해 미국을 떠났다가 면접에서 administrative processing이 발생하면, 비자 스탬프 없이는 미국에 돌아올 수 없습니다. H-1B나 L-1의 비이민 비자 스탬프가 여권에 유효하게 남아 있으면 재입국이 가능하지만, 스탬프가 만료된 상태에서 출국하면 administrative processing 기간(수주에서 수개월) 동안 본국에 발이 묶일 수 있습니다.

셋째, I-824 이관 + NVC 처리 + 영사 면접 대기를 합하면 전체적으로 1~2년 이상의 추가 시간이 소요될 수도 있습니다. AOS로 진행했으면 이미 끝났을 수 있는 케이스가, 전환으로 인해 상당 기간 지연되는 것입니다.

스타트업 창업자에게 미치는 구체적 영향

한국인 스타트업 창업자가 직면하는 시나리오별로 정리합니다.

시나리오 1: H-1B self-sponsor로 미국에 체류하면서 EB-2/EB-3로 영주권을 준비 중인 창업자

H-1B는 dual intent이므로 AOS 자체가 금지되지는 않지만, 이전보다 심사가 엄격해집니다. 미국에서의 경제적 기여, 고용 창출, 깨끗한 체류 기록 등을 적극적으로 입증하는 서류를 준비해야 합니다. 최악의 경우 본국으로 돌아가 consular processing을 해야 할 수 있는데, 이 경우 한국 미국대사관의 영사 면접 대기 시간과 3/10-year bar 리스크를 점검해야 합니다.

시나리오 2: L-1A로 미국에 체류하면서 EB-1C로 영주권을 준비 중인 창업자

L-1A도 dual intent이므로 H-1B와 비슷한 상황입니다. L-1A에서 EB-1C는 전통적으로 가장 안정적인 영주권 경로 중 하나였는데, 이 정책으로 인해 불확실성이 추가되었습니다.

시나리오 3: E-2로 미국에 체류하면서 EB-1A나 EB-2 NIW로 영주권을 준비 중인 창업자

이 경우가 가장 큰 영향을 받을 수 있습니다. E-2는 dual intent가 아니므로, E-2 상태에서 AOS를 신청하면 비이민 의도에 위배된다는 지적을 받을 가능성이 높아졌습니다. Consular processing으로 전환해야 할 확률이 높고, 이 경우 한국에 돌아가서 영사 면접을 받아야 합니다.

시나리오 4: 한국에서 원격으로 미국 법인을 운영하면서 아직 비자를 받지 않은 창업자

이 경우에는 직접적인 영향이 없습니다. 다만 앞으로 비자를 받고 미국에 진출한 뒤 영주권을 추구할 때의 경로 설계가 달라져야 합니다.

예상되는 영향과 전망

단기적으로 이미 AOS를 접수한 사람들 사이에서 상당한 혼란이 예상됩니다. 메모에 소급 적용 여부가 명시되지 않았기 때문에, 이미 I-485를 접수한 사람들도 영향을 받을 수 있습니다.

전 USCIS 고위 관리 Doug Rand에 따르면, 일반적인 해에 약 100만 명이 영주권을 신청하고 그 중 절반(약 50만~60만 명)이 미국 내에서 AOS로 신청합니다. 이 사람들 전체에게 영향을 미칠 수 있는 정책 변경입니다.

American Immigration Lawyers Association(AILA)과 American Immigration Council(AIC)은 이 정책이 영사관 백로그를 악화시키고, 일부 신청자에게 3-year bar 또는 10-year bar가 적용되어 미국 재입국이 장기간 금지될 수 있다고 경고했습니다.

법적 도전이 예상됩니다. 이 정책 메모는 행정입법 절차(Administrative Procedure Act상의 notice-and-comment rulemaking)를 거치지 않았기 때문에, 법적 도전에 취약합니다. 다만 정책 메모는 법적 구속력이 있는 규정(regulation)이 아니라 내부 지침이라는 USCIS의 입장도 있으므로, 법원이 어떻게 판단할지는 아직 불확실합니다.

consular processing으로 전환될 경우의 현실적 문제도 심각합니다. 현재 전 세계 미국 대사관/영사관의 영사 면접 대기 시간은 국가와 카테고리에 따라 수개월에서 2년 이상 걸립니다. 미국에서 사업을 운영하고 있는 창업자가 면접을 위해 본국에 다녀와야 하는 것 자체는 감당할 수 있지만, administrative processing이 발생하면 예상치 못한 장기 체류가 될 수 있습니다.

USCIS의 업무 부담은 줄어들 수 있지만, 영사관의 부담은 늘어납니다. USCIS는 이 정책의 목적 중 하나로 자원 재배치를 밝혔고, 연간 약 50만~60만 건의 AOS 심사 부담이 줄어드는 것은 사실입니다. 다만 I-824 이관 요청 처리 자체가 USCIS의 새로운 업무가 될 것이고, AOS에서 밀려난 신청자들이 영사관으로 몰리면서 State Department의 immigrant visa 처리 대기열이 길어질 가능성이 높습니다. AILA와 AIC는 영사관 백로그가 악화될 것이라고 경고하고 있습니다.

이미 본국에서 consular processing으로 EB 영주권을 진행 중인 사람들에게는 양면적 영향이 있습니다. USCIS의 로드가 줄어드는 것 자체는 petition 심사(I-140 등)가 빨라질 수 있다는 의미이므로, 아직 I-140 승인을 기다리는 단계라면 간접적으로 유리해질 수 있습니다. 하지만 NVC 단계 이후, 즉 이미 영사관 면접을 대기하고 있는 사람들에게는 오히려 불리해질 수 있습니다. AOS에서 전환된 대량의 케이스가 영사관으로 유입되면 면접 대기 시간이 더 길어질 수 있기 때문입니다. 가장 유리한 위치에 있는 사람은 이미 NVC를 통과하고 영사관에서 면접이 스케줄링되었거나 documentarily qualified 상태인 사람들입니다. 이 단계까지 도달한 케이스는 새로 유입되는 케이스보다 앞서 있으므로 직접적인 영향이 적습니다.

현재 시점에서의 실무적 조언

이 정책은 발표된 지 하루밖에 되지 않았고, 실제 심사관들이 어떻게 적용할지는 아직 알 수 없습니다. 다만 현재 시점에서 할 수 있는 것들을 정리합니다.

현재 AOS를 준비 중이거나 접수한 상태라면, 즉시 이민 전문 변호사와 상의해서 본인의 상황이 이 정책 하에서 어떻게 평가될지 점검하세요.

H-1B, L-1, O-1 보유자라면, dual intent 인정이 유지되고 있으므로 즉각적인 패닉은 불필요하지만, AOS 신청 시 적극적으로 긍정적 요소(미국 내 경제적 기여, 고용 창출, 커뮤니티 유대, 깨끗한 체류 기록 등)를 문서화하는 것이 중요해졌습니다.

E-2 보유자라면, consular processing을 기본 경로로 재검토해야 할 수 있습니다. E-2에서 영주권으로의 전환 전략 자체를 재설계해야 할 가능성이 있습니다.

아직 미국에 진출하지 않은 창업자라면, 비자 선택과 영주권 전략을 함께 설계하는 것이 더욱 중요해졌습니다. 어떤 비자로 입국하느냐가 나중에 영주권 전환 경로에 직접적으로 영향을 미칩니다.

이 정책은 앞으로 수주에서 수개월 안에 USCIS의 추가 지침, 법원의 판단, 이민 변호사 커뮤니티의 실무 경험을 통해 윤곽이 더 명확해질 것입니다.

attorneyJun에서도 후속 업데이트를 계속 다루겠습니다.

참고 자료 (공식 문서 기반)

• USCIS, Policy Memorandum PM-602-0199, "Adjustment of Status is a Matter of Discretion and Administrative Grace, and an Extraordinary Relief that Permits Applicants to Dispense with the Ordinary Consular Visa Process" (May 21, 2026)
• USCIS Press Release, "U.S. Citizenship and Immigration Services Will Grant 'Adjustment of Status' Only in Extraordinary Circumstances" (May 22, 2026)
• INA Section 245(a), 8 U.S.C. § 1255(a)
• INA Section 212(a)(9)(B), 8 U.S.C. § 1182(a)(9)(B) (Unlawful Presence Bars)
• Patel v. Garland, 596 U.S. 328 (2022)
• NBC News, "Non-immigrant visa holders must return to home countries to apply for green cards" (May 22, 2026)
• Texas Tribune, "New policy to force green card applicants to apply from abroad" (May 22, 2026)
• WR Immigration, "Employer Advisory: USCIS Policy Memorandum on Adjustment of Status Discretion (PM-602-0199)" (May 22, 2026)
• Quarles & Brady LLP, "Top 5 Things to Know about the New USCIS Adjustment of Status Policy" (May 22, 2026)
• Greenspoon Marder LLP, "USCIS Shifts Green Cards to Consular Processing" (May 22, 2026)
• Boundless Immigration, "USCIS Issues New Policy Memo on Adjustment of Status" (May 22, 2026)

본 뉴스레터는 일반적인 법률 정보 제공을 목적으로 합니다.

개별 사안에 대한 법률 자문을 대체할 수 없으니,
구체적인 법률 문제는 Venture Pacific Law Group(info@ventureplg.com)으로
문의 주시기 바랍니다.